Desde las primeras elecciones al Parlamento Europeo en 1979 el abstencionismo electoral ha sido una constante. En Europa se han puesto en funcionamiento los sistemas de votación electrónica más sofisticados. Algunos de éstos se han propuesto para las elecciones al PE, suponiendo que el voto electrónico aumentará la participación ciudadana. No obstante, en éste artículo se argumenta que son las reformas al sistema de partidos europeo lo que salvará al PE de su déficit democrático. Si la implantación de los sistemas de votación electrónica para las elecciones comunitarias sucede en un contexto político poco reforzado, quizá los años de investigación y recursos invertidos en los mismos no puedan dar los resultados que de ellos se esperan y su potencialidad para reforzar la democracia podría ser desafortunadamente aplazada.
INTRODUCCIÓN
La Unión Europea (UE) por sus orígenes, historia y desarrollo "no programado", es un sistema político abierto y en constante transformación, es decir, un work in progress. No es un organismo internacional ni un estado supranacional. Para distinguirla de otras formas de organización política se le ha definido como europolity, ya que es un sistema de governance, en cuanto que su método decisional se basa en una relación horizontal de deliberación, y menos de goverment, pues no está organizada en torno a una estructura vertical de gobierno.
El Parlamento Europeo (PE) es quizá la institución comunitaria que ejemplifica como ninguna otra la diversidad social del proceso de integración económico-política que representa la UE. Es también la institución que ha evolucionado significativamente desde su creación en 1952 como Asamblea de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. La fama de institución poco eficiente que se fue creando a lo largo de varios años no se justifica en la actualidad. Además debe señalarse que el PE -nombre que se adoptó en 1962- no es una institución comparable en todos los aspectos a un parlamento de carácter nacional y ello se deriva de la misma naturaleza de la UE.
El PE es la única institución comunitaria la cual sus miembros son elegidos directamente por los ciudadanos a nivel europeo; No obstante, la arquitectura institucional y el sistema político de la UE formado por dos circuitos de funcionamiento complementarios, uno supranacional y otro intergubernamental, hacen del PE una institución políticamente débil. Ésta característica se agrava dado el bajo nivel de legitimidad de origen que ha obtenido en las elecciones, ya que desde la primera vez que se eligió el PE por votación directa de los ciudadanos en 1979 el abstencionismo ha sido una de las principales características de las elecciones comunitarias.
El PE sobrelleva una paradoja: no es un parlamento nacional, pero "quisiera serlo", la sociedad europea (clase política, analistas, ciudadanos, etc.) evalúa su funcionamiento como tal, pero como sus poderes son "aun" reducidos de frente a otras instituciones comunitarias, ello alimenta la idea del déficit democrático. Al tiempo que han ido aumentado sus poderes de control sobre las instituciones de la UE, la afluencia de los ciudadanos a las urnas para elegir a los europarlamentarios es cada vez menor como resultado de la casi inexistencia de partidos políticos (europartidos) -que son el enlace natural entre sociedad e instituciones- y el predominio de la política nacional y local en las campañas electorales. El déficit democrático se convierte en una suerte de estigma producto de la confluencia de varios factores de los cuales solo pocos tienen que ver con PE, y que residen en la arquitectura institucional y el funcionamiento del sistema político de la UE en su conjunto.
En Europa se han desarrollado los sistemas de votación electrónica más complejos e innovadores y actualmente existen proyectos que tienen como objetivo implementarlos para las elecciones al PE. A diferencia de aquellos en Estados Unidos de América, donde los sistemas de votación electrónica, implantados o en experimentación y si bien tecnológicamente muchos son superiores a los europeos, aquellos enfrentan el dilema de abarcar universos de electores poco focalizados, ya que la legislación electoral es muy diversificada; por el contrario, las experiencias en Europa son más estructuradas gracias a que los proyectos están diseñados para abarcar progresivamente universos de electores tan amplios como en un territorio nacional. El creciente interés de gobiernos europeos en emplear sistemas de votación electrónica es impulsado principalmente por los avances en criptología en sistemas operativos, aplicaciones web y redes privadas de comunicación e información. La seguridad en los programas, el control sobre los sistemas de votación y la obtención inmediata de resultados electorales son los objetivos en los cuales los ingenieros en sistemas prestan mayor atención, ya que no solo se trata de diseñar sistemas de votación electrónica que tecnológicamente sean novedosos, sino que para los actores involucrados en la política sean seguros, viables y eficientes para los policy makers, pero sobre todo confiables frente a la sociedad.
¿Pueden los sistemas de votación electrónica coadyuvar a superar el déficit democrático de las instituciones comunitarias europeas, específicamente el que padece el Parlamento Europeo? En este brevísimo ensayo se hace una revisión de los principales sistemas de votación electrónica que se han propuesto en Europa, y se plasman algunas reflexiones sobre los dilemas que enfrentarán y las posibilidades que ofrecen para el impulso de la participación de los ciudadanos europeos en la elección de los representantes en el PE.
DÉFICIT DEMOCRÁTICO Y DEBILIDAD INSTITUCIONAL DEL P.E.
Desde el Tratado de Roma, la Europolity (1) ha ido adquiriendo progresivamente legitimidad funcional, es decir, aceptación y el apoyo de la sociedad, las élites y los gobiernos europeos a través del desarrollo de sus funciones; como resultado, cada tratado le ha otorgado cada vez mayores competencias en diversos ámbitos. Cada proceso de ampliación ha sido también parte del proceso de legitimación, en cuanto que cada aumento de países miembros significó en su momento un reconocimiento positivo de las ventajas de la integración europea. En su conjunto, las principales instituciones del sistema político de la UE -el PE, la Comisión, el Consejo de Ministros y el Consejo Europeo - han obtenido legitimidad funcional.
El PE es el único que desde 1979 ha obtenido legitimidad de origen, a través de la elección directa de sus miembros. La falta de consenso directo (elecciones) a favor de las restantes instituciones europeas es lo que ha alimentado el déficit democrático (2). La idea del déficit democrático hace referencia a que la Unión Europea no es una democracia en sentido amplio, y es inaccesible al ciudadano por la complejidad de su funcionamiento. Refleja también la percepción sobre el sistema institucional comunitario: dominado por una institución que acumula poderes legislativo y ejecutivo, el Consejo de Ministros, y por una institución sin legitimidad democrática directa, la Comisión Europea (CE), ya que los comisarios son designados por los gobiernos de los Estados miembros, aunque se someten a un voto de confianza del PE y responden colectivamente ante el mismo. Durante las últimas etapas de la integración europea, la cuestión de la legitimidad democrática se ha planteado de modo cada vez más apremiante.
Sin embargo, esto no es del todo cierto, ya que el consenso existe de forma indirecta. El Consejo de Ministros como el Consejo de Europa (es decir, el circuito intergubernativo) se conforman con miembros de los gobiernos de los estados de la UE los cuales han sido elegidos por medio del voto de los electores. Por otro lado, la Comisión se forma a través de un procedimiento donde intervienen los gobiernos de los estados miembros y la aprobación del PE, lo que significa que goza también de una legitimidad de origen indirecta. Sin embargo, esta forma de legitimación de origen indirecta no es clara, en tanto que los ciudadanos europeos al elegir a los miembros de sus respectivos gobiernos, no votan evaluando el desempeño de sus ministros o las propuestas de los candidatos en la UE, pues la dinámica se circunscribe al ámbito nacional. De tal forma, las instituciones de la Europolity han obtenido consenso de forma implícita o funcional, en tanto que a falta de una legitimidad de origen directa y explícita, a través de las políticas europeas, su éxito fracaso, permite evaluar su funcionamiento y por lo tanto mantener su apoyo. Los tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza han incorporado y reforzado el principio de legitimidad democrática en el sistema institucional, fortaleciendo los poderes del PE en materia de designación y de control de la CE y ampliando sucesivamente el ámbito de aplicación del procedimiento de co-decisión.
A pesar de las reformas, el PE sigue padeciendo una debilidad política frente a los otros órganos de gobierno de la UE ya que no posee plena autoridad legislativo-constitucional. A diferencia de los parlamentos nacionales no tiene la última palabra sobre lo que se debe o no convertir en ley. Esto se debe a la propia arquitectura institucional de la UE, porque si bien el PE interviene con los procedimientos de co-decisión y parecer conforme que le dan el derecho de veto sobre determinadas propuestas legislativas; con los procedimientos de consulta y cooperación el Consejo de Ministros tiene el poder de rebatir las enmiendas del PE, sean o no aceptadas por la CE. Algo se ha avanzado a través de los tratados, y principalmente con el de Niza, ya que el PE ha acumulado importancia pasando de ser un órgano meramente consultivo a convertirse en parte importante del proceso legislativo de la UE. Ahora el PE interviene y decide aproximadamente sobre el 60% de la legislación que rige la UE, y dicho porcentaje aumentaría cuando se llegase a adoptar el proyecto de Constitución Europea.
No obstante, el PE tiene otra fuente de debilidad, ya que en las elecciones para elegir a sus integrantes, el común denominador en todos los procesos a la fecha celebrados es y ha sido el abstencionismo. La vía de legitimación de origen del PE, las elecciones, contienen ciertas deficiencias estructurales que han llevado a que en los últimos procesos electorales los niveles de votación hayan disminuido de 63% en una UE con 9 estados y una población superior a los 250 millones de personas, a 45% con 25 estados y poco mas de 450 millones de habitantes.
A primera vista significa que cada ampliación –y por lo tanto un mayor número de población- no ha implicado un aumento de la votación ni siquiera al menos una tendencia estable, sino un declive electoral continuo. Ello se explica por al menos tres variables: 1) la ausencia de un sistema electoral único; 2) la debilidad de los europartidos, y a ello se agrega 3) la fuerte influencia de la política nacional en las elecciones europeas. Es la conjunción de estas tres variables y no cada una de forma independiente, que ha llevado a que la legitimidad de origen del PE haya disminuido constantemente.
Por mas de 50 años, uno de los objetivos de la UE ha sido llevar a cabo elecciones bajo un procedimiento uniforme. No obstante, después de la introducción del sufragio universal directo en 1979 y varias resoluciones del PE al respecto, lo único que ha se ha logrado es la concordancia (commonality) o armonización de los diversos sistemas electorales nacionales en torno a la distribución proporcional de escaños, pero no existe un procedimiento común para todo el sistema político europeo (3). Una de las principales características que sobresalen de la actual conformación de sistema electoral europeo es que -al menos hasta el 2004- las elecciones al PE se organizan como si fuesen 25 elecciones nacionales. (Cuadro 1) Se puede decir que la lógica que se sigue en cada es elegir una delegación nacional para una institución "internacional", y no son por tanto elecciones de un solo cuerpo electoral europeo. Las elecciones al PE son vistas en segundo orden respecto las nacionales dado que no ofrecen una perspectiva de cambio de gobierno ni de una ruta política existente. Las campañas se centran sobre todo a aspectos de nivel nacional, porque los problemas europeos no tienen resonancia ni crean un debate que sea del interés popular y que los incite políticamente. La división entre pro-europeístas, anti-europeístas y euro-escépticos no crea más que un debate insustancial.
Las primeras elecciones al PE se esperaban que fuesen un vuelco en la vida política de la UE, sin embargo no fue así. La baja valoración del evento se hizo presente incluso antes de las elecciones cuando solo el 37% de los ciudadanos europeos consideraba importante al PE, ello quizá se explica porque en ese momento el PE aún tenía pocos poderes y las elecciones a ese nivel eran una novedad que difícilmente podía mover a los electores en masa. La participación electoral alcanzó un 62.3%, y se esperaba que fuese aumentando en la medida que el PE comenzaba a tener una legitimidad incontestable y por lo tanto podría hablar en nombre de los ciudadanos a nivel europeo. A la luz de los años, lo que se observa es que fue la tasa de participación más alta que han tenido estos procesos, ya que los siguientes fueron marcados por un crecimiento progresivo del abstencionismo.
Los comicios de 2004 fueron relevantes por varias razones, pero principalmente por el ingreso de 10 nuevos estados a la UE. 384 millones de electores de los 25 países que ahora conforman la UE, debían elegir a 732 diputados, pero sólo el 44% acudió a las urnas. En Italia sólo votó el 68% de los electores; en España el abstencionismo fue de alrededor del 54%. En Alemania el descenso en los niveles de votación fue "dramático" del 60% que había sido la media de votación para estas elecciones, alcanzó solo 43%. Mientras que en Francia se presentaron a votar sólo el 44% de los electores. Fue la tasa de abstencionismo más alta en la historia de las elecciones al PE. Incluso, encuestas de días previos a las elecciones ya habían mostrado la tendencia que desde 1979 se presentaba: un amplio segmento de los ciudadanos mostraban ya poco o nulo interés en las elecciones al PE (4).
En las mismas elecciones se eligieron por primera vez los europarlamentarios de 10 naciones de Europa del Este que apenas ingresaron en la UE, se pensaba que el proceso electoral sería una demostración del interés de los ciudadanos de esta zona hacia la construcción de la democracia europea. Pero la lectura de los resultados lleva a dudar si los ciudadanos de los antiguos países socialistas están convencidos de que la UE resolverá o paliará los problemas que arrastran desde hace ya varias décadas, pues la participación electoral no alcanzó siquiera el 30% de los votantes potenciales. En el caso de los antiguos 15 países de la UE, la participación media fue del 47,7%, mientras que en los 10 nuevos, del 28,7%. Un análisis publicado por la Comisión Europea señala que, respecto a las elecciones anteriores a nivel nacional de cada uno de los 10 nuevos miembros de la UE en 2004, la diferencia de la participación para las elecciones europeas es de menos 30% en promedio (5) (Cuadro 2).
En las elecciones al PE lo que se ha notado es que los electores tienden a evaluar al grupo en el poder. Ejemplo de ello también son las elecciones de 2004, donde la mayoría de los electores votaron castigando al euro partido que tenia relación con el partido nacional en el poder, situación que se presentó especialmente en grandes países como Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido. En Alemania el Partido Socialdemócrata (SPD), mayoritario de la coalición de Gobierno en 2004, sólo logró un 21,5% (23 escaños, 10 menos de los que tenía) de los votos, el resultado más bajo de su historia a nivel nacional, ya que en 1999 había obtenido el 30,7% de los sufragios. Mientras que la oposición cristianodemócrata (CDU-CSU) obtuvo el mayor número de votos con un 44,5% del total. Los Verdes fueron el único partido que a pesar de estar en la coalición de gobierno no fue castigado, en parte porque centró su campaña en temas europeos contrariamente a la mayoría de los partidos políticos alemanes, consiguiendo 11,9% de votación, (13 escaños, seis mas que en 1999) casi el doble que en 1999. Francia fue otro caso publicitado, donde el Partido Socialista obtuvo el 29,03% de los votos, frente al 16,63% del partido en el poder, UMP. No obstante otros partidos de tendencia centro-derecha y derecha aumentaron sus porcentajes.
Pero el abstencionismo, no sólo es por el desinterés de los ciudadanos en las instituciones europeas ya que es común también en elecciones a nivel nacional; la poca participación tiene otras explicaciones. La imagen del PE, de sus poderes -o de su falta de poderes- y su función en la UE es poco conocida; los medios de comunicación europeos centran el debate de la política a nivel nacional y pocas veces hacen referencia a la UE, y cuando lo hacen, describen situaciones respecto a impuestos y gastos sin profundizar en los detalles. Pero quizá lo más importante es que el sistema de partidos a nivel UE es casi totalmente ineficaz, ya los partidos existentes dependen de la fuerza de los partidos políticos nacionales. Las campañas electorales para el PE tienen un fuerte sesgo nacional, es decir que son los temas de política interna y no necesariamente europea lo que define los programas de los candidatos. En las últimas elecciones la mayoría de los grupos políticos vencedores fueron -paradójicamente-los antieuropeístas, situaciones como ésta, sólo agravan el déficit democrático europeo.
ALGUNAS EXPERIENCIAS DE VOTO ELECTRÓNICO EN EUROPA
Un sistema de voto electrónico debe contar con ciertas características mínimas tales como: a) Precisión, no debe ignorar ningún voto válido, contar votos inválidos e impedir la manipulación de los mismos; b) Seguridad política y verificabilidad, únicamente deben votar aquellos ciudadanos que se encuentren en el censo electoral y ejercer un solo voto, el cual debe ser comprobado por el mismo ciudadano; c) Privacidad, garantizar la secrecía y evitar la coerción; y d) Confiabilidad, el sistema en su conjunto debe ser aceptado por todos los actores involucrados por su eficacia técnica.
De forma general, estas características son compartidas por los diversos proyectos de votación electrónica que se han desarrollado en Europa. Desde sistemas con uso de papeletas con códigos especiales que son capturados por lectores ópticos, hasta sistemas totalmente electrónicos que utilizan la red de internet y pantallas sensibles al tacto; sin embargo, los sistemas de votación electrónica son muy variados que sería imposible resumirlos en pocas líneas.
Las primeras experiencias de voto electrónico en Europa se llevaron a cabo a inicios de los años noventa. En Suecia y Holanda en 1990, y en Francia en 1992 en Santerry durante la ratificación del Tratado de Maastrich que instituyó la Unión Europea. Bélgica es quizá el país que más experiencia ha acumulado en la implantación de sistemas de votación electrónica. Inició en las elecciones legislativas y municipales de 1991 con una prueba piloto en el cantón de Verlaine y en junio de 1994 en las elecciones para el PE, donde aproximadamente 14 millones de ciudadanos votaron y 1 de cada 5 lo hizo en urnas electrónicas.
El método empleado en Bélgica es el de tarjeta con banda magnética, que es entregada a cada elector en el momento de su identificación. Ésta graba su opción de voto utilizando una cabina electoral que dispone de una pantalla en la cual se presentan las distintas opciones, y un lápiz óptico con el que selecciona. Posteriormente acude a la mesa electoral donde se introduce el voto en la urna. Como resultado de las pruebas realizadas, se ha ido sustituyendo el sistema tradicional de voto con boleta por el de tarjeta magnética. Se utilizó en 1995 para las elecciones legislativas y de los consejos regionales y, en una de las últimas elecciones municipales celebradas en octubre de 2000, el sistema fue usado por poco más del 44% de los electores; aunque no se ha decidido su aplicación total debido a los altos costos que supone su implantación.
En 1991 se llevó a cabo una de las primeras experiencias de voto electrónico en España, en Villena, Alicante, como plan piloto. Posteriormente en las elecciones al Parlamento de Cataluña en 1995 y en Galicia en octubre de 1997 también en elecciones para el parlamento regional. La Generalitat Valenciana y la Oficina Valenciana para la Sociedad de la Información pusieron en marcha un sistema de votación en la totalidad de las elecciones autonómicas a las Cortes Valencianas en junio de 1999. En el país Vasco es quizá donde más se ha avanzado al respecto, ya que en 1998 se introdujeron cambio a la legislación con el objetivo de modernizar el sistema de votación el cual, según la misma administración vasca, combina "tradición y modernidad" al mantener el sistema de papeletas habitual pero incorporando una banda magnética que permite el escrutinio automático y la transmisión inmediata del voto a la computadora central de recuento de sufragios. Este sistema, utilizado tanto en Villena como en el país Vasco, es una urna electrónica que cuenta con un dispositivo que lee la información de la papeleta electoral y la guarda en un disco duro, que por seguridad no está conectado a la red de internet y tiene una fuente de alimentación independiente. Si bien las leyes españolas dejan bajo la jurisdicción de las Juntas Electorales Provinciales la forma de organizar las elecciones y hasta ahora son pocos los gobiernos locales que han adecuado su legislación a procedimientos de votación electrónica, el Senado español creó una comisión que en la actualidad estudia las posibilidades de aplicar este sistema a nivel nacional.
El gobierno alemán ha planteado abiertamente la posibilidad de utilizar un sistema de votación electrónica a nivel nacional, para ello solicitó diversos proyectos a las principales universidades del país y llevó a cabo un experimento en julio de 2001 durante las elecciones locales de Esslingen. Gracias a dicha iniciativa nació el proyecto denominado i-vote, que ya se venía desarrollando desde 1998 por el grupo de investigación Internet-voting y la consultora Data and Information Processing Leverkusen, quienes proponen un sistema de votación que combina el uso de la red de la internet y dispositivos independientes e inalámbricos.
En las últimas elecciones al PE, la empresa española Indra llevó a cabo varias pruebas piloto de voto electrónico en algunas ciudades de Francia y Portugal. De un total de seis proyectos experimentales y sin validez legal, el llevado a cabo en la localidad de Vandoeuvre-les-Nancy en Francia, se celebró de forma conjunta con el Ministerio del Interior de dicho país y fué de carácter vinculante, en el cual votaron alrededor de 15,000 europeos que eligieron a sus representantes en el PE mediante urnas electrónicas. Todas las pruebas se realizaron en distintos colegios electorales y mediante la utilización de un sistema de pantalla táctil denominado Point & Vote, que es un proyecto más avanzado respecto al que la misma empresa ha implantado anteriormente durante elecciones locales en España. Tanto en Francia como en Portugal, las experiencias tuvieron como objetivo central lograr un primer acercamiento de los ciudadanos con el uso de nuevas tecnologías en los procesos electorales, así como analizar la percepción de éstos últimos en cuanto a las tecnologías aplicadas al voto.
LOS PROYECTOS PARA EL P.E.: E-POLL, TRUE-VOTE Y CYBERVOTE
El éxito que han tenido los proyectos de votación electrónica en los países europeos, ha llevado a la Comisión Europea a proponer directivas que se encaminan a desarrollar sistemas para aplicarse en las elecciones al PE. Dada la magnitud del electorado que deberá abarcar un proyecto de dicha naturaleza, las iniciativas al respecto se engloban dentro del programa Information Society Tecnologies (IST) creado en 1999 específicamente para acercar a la sociedad europea a las nuevas tecnologías, por lo que serán reforzados con otras políticas igualmente ambiciosas.
Con un costo de 3.2 millones de euros y la participación de instituciones públicas y privadas de Francia, Italia y Polonia, en septiembre de 2000 inició el proyecto E-Poll ("Electronic polling system for remote voting operations") con una serie de demostraciones que terminaron en Agosto de 2002. E-poll fue desarrollado a través de un consorcio formado por Siemens Informatica, el Ministerio del Interior de Italia, la agencia AnciTel, Municipium de Polonia, Aquitaine European Comunication y France Telecom, con financiamiento de la CE. Se llevaron a cabo procesos de votación experimentales en localidades de los tres países participantes. Uno de ellos se celebró en Avellino, en el sur de Italia, el 7 de Octubre de 2001 durante un referéndum constitucional, donde alrededor de 300 electores, después de haber votado de forma tradicional, fueron invitados a emitir su voto con una tarjeta especial.
E-Poll se basa en un complejo sistema de redes de seguridad GSM o UMTS, y un sistema de identificación de votantes con tarjeta inteligente y captura huellas digitales. Las urnas pueden ser colocadas en lugares públicos -plazas o centros comerciales- y no necesariamente junto a las tradicionales casillas electorales. Previo a la elección, el ciudadano se registra en su junta electoral, donde se le entrega una tarjeta inteligente que contiene sus datos biométricos que se obtienen capturando en el sistema una huella dactilar. El sistema permite que los ciudadanos puedan votar en cualquier momento, el día de la elección o incluso con anterioridad, y en cualquier ciudad europea, ya que su voto es depositado en la urna electrónica de su localidad donde se encuentre registrado. Se vota insertando la tarjeta en la urna electrónica y poniendo la huella digital en un lector óptico, una vez que el sistema identifica al elector, este ejerce el sufragio que es encriptado y enviado a una base de datos bajo resguardo de las autoridades electorales, las cuales sólo podrán acceder a los resultados una vez terminado el proceso. E-vote es quizá el proyecto más ambicioso que existe en cuanto a votación electrónica se refiere, y el objetivo a largo plazo es enlazar urnas en cada país para armonizar las elecciones en todo el continente europeo.
El proyecto TruE-Vote ("A secure and trustable Internet voting system based on PKI") ha sido desarrollado bajo la cooperación de diversos organismos como PosteCom de Italia, Certinomis de Francia, CGIL Trade Unions, la Universidad di Milán, la Universidad de Amsterdam, la consultora Taylor Nelson Sofres Abacus, y algunas empresas más. Con el proyecto TruE-Vote se creó una plataforma de software basado en tecnología aplicada a la Internet y sistemas de identificación digital que ya han sido probados y utilizados en sistemas de comercio electrónico. Se desarrolló un protocolo especializado que permite la combinación de cuatro escenarios básicos de votación electrónica: urnas electrónicas específicamente instaladas, estaciones de votación independientemente instaladas y monitoreadas desde una base central, kioskos o locales públicos, y por último, desde PC's domésticas. Sin embargo, aún existe muy poca información respeto a este proyecto.
Un tercer proyecto es CyberVote, iniciado en septiembre de 2000 que propone el uso total de la Internet para llevar a cabo votaciones seguras, anónimas y totalmente comprobables, a través de terminales de Internet fijas y móviles. Desarrollado por un grupo de ingenieros especializados y cofinanciado por la Comisión Europea e industrias y organizaciones privadas, CyberVote está concebido para ser utilizado en las elecciones locales, regionales, nacionales y europeas. El proyecto se complementa con un análisis de las legislaciones en vigor dentro de los países participantes, con el fin de determinar las exigencias que el sistema debe cumplir y al mismo tiempo proponer las posibles enmiendas por su implementación en el cuadro legal de la UE y los países que la integran.
El sistema permite a los electores votar utilizando terminales de Internet en PC's, computadoras de bolsillo e incluso teléfonos celulares. Se fundamenta en un protocolo especialmente basado en instrumentos avanzados de criptografía, que vela la autenticación de los electores, la integridad y la confidencialidad de su voto durante su envío por la red, durante el recuento y la fase final del proceso. El sistema ha sido experimentado desde 2003 durante elecciones efectuadas en los sitios pilotos en Alemania, Francia y Suecia, que han implicado a más de 3000 electores y ha permitido obtener información para validar el sistema antes de considerar su industrialización.
Los tres proyectos reseñados reflejan dos diferentes visiones sobre la votación electrónica. E-Poll se basa en un complejo sistema de Intranet, una infraestructura de seguridad superior y un control centralizado y específico; mientras que TruE-Vote y CyberVote están más inspirados en sistemas operativos abiertos lo que permite crear diferentes escenarios. Aunque no existe mucha información técnica disponible, dichos proyectos podrían beneficiar los procesos electorales europeos. No obstante, los protocolos y los experimentos hasta ahora se han limitado a universos que poco se asemejan a aquellos de las elecciones institucionales. Un punto crucial será generar confianza en los votantes sobre los procedimientos de identificación y la ausencia de boletas. Englobados dentro del programa IST, pretenden contribuir en el mejoramiento de la democracia facilitando el acceso a las elecciones. En tal sentido, el acceso al voto electrónico debería en el futuro generar un aumento de la participación de los ciudadanos en las elecciones europeas, y en procesos de consulta a nivel comunitario.
LA DEBILIDAD DEL PE: LOS EUROPARTIDOS
Ante el alto abstencionismo de las últimas elecciones de 2004, el Consejo de Ministros aprobó en ese mismo año una recomendación que contiene disposiciones para organizar y verificar elecciones o referéndums a través de Internet con alcance a todos los niveles de gobierno. Dicha idea no obstante no madurará inmediatamente, pero complementa al conjunto de iniciativas que está llevando a cabo la CE respecto a los sistemas de votación electrónica. No cabe duda que el desarrollo del voto electrónico facilitaría los procesos de sufragio en la medida que permitiría contar con elecciones menos caras, más rápidas y certeras con la eliminación de votos nulos.
Las explicaciones de la tendencia a la baja de la participación electoral en las elecciones al PE se pueden resumir de la siguiente forma: a) La más común, de carácter general, es que en todas las democracias, existe una tendencia a la disminución de la participación cuando aumenta el número de votantes, pero también cuando estas ya están consolidadas, el conflicto político esta contenido en las instituciones y el debate dejar de atraer a un sector de los ciudadanos; b) Las características del mismo sistema electoral, la presencia o no del voto obligatorio es un factor decisivo; c) La concomitancia de elecciones nacionales y europeas, allí donde existe una sobre posición de elecciones en el mismo día, favorece la participación en las europeas, pero no significa que favorezca a los partidos, si como ya se señaló, los ciudadanos pueden castigar "por completo" al gobierno en turno; d) No existe en realidad un desconocimiento de la "existencia" del PE, sino que a pesar de ser evaluado positivamente, se le ve lejano y distante de las preocupaciones de los ciudadanos, además de cierto escepticismo acerca de sus funciones y su influencia sobre la política comunitaria.
No obstante, debe tenerse cuidado al suponer que el voto electrónico aumentaría por sí mismo el número de votantes. Las razones sobre el desinterés de los ciudadanos europeos en las elecciones no hay que buscarlas en el proceso electoral en si mismo, como lo hacen regularmente quienes opinan en los diarios, sino en el sistema de partidos europeo. Los partidos son parte esencial en el sistema político de las democracias contemporáneas, ya que son el enlace natural entre la sociedad y el Estado. Es la oferta política que los partidos ofrecen a los ciudadanos lo que impulsa a éstos a acercarse a las urnas.
Los partidos políticos han estado presentes en la historia del PE desde sus inicios, ya que la Asamblea Parlamentaria de la Ceca y de la CE, antecedente directo del actual PE, se componía de grupos parlamentarios partidistas de origen nacional, es decir partidos ideológicamente afines provenientes de diversas naciones, y aunque se apoyaban en las federaciones transnacionales de partidos ya presentes, no existían partidos europeos propiamente. Por lo cual las primeras elecciones fueron un evento muy importante para la evolución de los partidos a nivel comunitario (europartidos). Sin embargo su actual configuración es aun difusa. La importancia de los partidos políticos a nivel europeo representa un elemento básico del análisis del sistema político de la UE, ya que constituyen uno de los enlaces naturales entre la sociedad y las instituciones. Los europartidos operan en ambos circuitos institucionales de la UE, tanto en el intergubernativo (Consejo de Ministros y Consejo de la Unión) como en el supranacional (el PE y la Comisión).
Los europartidos tienen tres dimensiones: a)Los grupos parlamentarios, que comprenden a los europarlamentarios de varios países que pertenecen a las mismas familias partidistas o a partidos nacionales ideológicamente compatibles los unos con otros; b)Las organizaciones extraparlamentarias, que se dividen a su vez en dos, b.1) las Federaciones Transnacionales, en el caso de las familias partidistas más importantes y consolidadas como el Partido Popular Europeo (PPE), el Partido Socialista Europeo (PSE), la Federación de Partidos Liberales, democráticos y reformistas europeos (FELDR), también, con algunas diferencias, la Federación de los Verdes y; b.2) estructuras menos formales de coordinación internacional, como el Partido Democrático de los pueblos europeos-Alianza Libre Europea (Pdpe-Ae); los mismos Verdes en un tiempo pertenecían a esta categoría, pero los cambios que se han sucedido a su interior los ha encaminado hacia la transnacionalización (6); y por último c) Los partidos nacionales, los cuales están presentes a nivel europeo en cuanto que ellos actúan eficazmente en la política de la UE y hasta ahora, son el único enlace entre el sistema político de la UE y la sociedad civil (7).
En el curso de los años, después de la primera elección con sufragio universal, el sistema de partidos a nivel europeo ha sufrido importantes cambios, y solo tres de sus dos componentes originarios, los socialistas (PSE), los populares (PPE-DE) y los liberales (Feldr) permanecen casi iguales. Pero también estos grupos han sufrido cambios a su interior, ya sea por las ampliaciones de la UE como por los realineamientos entre ellos. De forma sintética, se puede decir que en la historia del PE han existido tres tipos de grupos parlamentarios en el interior del PE, -además de los no-inscritos-: grupos transnacionales; los grupos multipartidistas, y los grupos monopartidistas, estos últimos han desaparecido en el tiempo, y es difícil que vuelvan a aparecer dado el gran numero de países que conforman actualmente la UE. La primera categoría consiste a los grupos estrechamente relacionados con las tres federaciones transnacionales históricas que se formaron inicialmente con la concurrencia de partidos de larga trayectoria a nivel nacional en los estados miembros: i) el PSE, conformado con los laboristas ingleses, social demócratas alemanes, el Partido Socialista francés e italiano; ii) el PPE, con la DC italiana, la CDU de Alemania y diversos partidos de inspiración católica; y iii) la FELDR, conformado por los partidos liberales de los estados miembros. Estos han constituido el núcleo del sistema de partidos a nivel europeo. Los grupos multipartidistas constituyen una categoría menos estable, compuesta de grupos relativamente antiguos y otros nuevos -entre ellos los verdes-; mientras que los grupos monopartidistas, como De y ADE han desaparecido para integrarse a grupos transnacionales como el PPE.
Si bien el Art. 191 del Tratado de Niza subraya la importancia de los europartidos para el impulso de la integración y para fomentar una "conciencia europea", hasta ahora son los partidos nacionales los que mantienen el monopolio en el debate y desarrollo de la política europea, lo que impide el desarrollo de verdaderos partidos europeos. Las tres dimensiones deberían idealmente constituir las tres "caras" de las organizaciones europartidistas: los partidos nacionales ya corresponden al "partido en el territorio", las organizaciones extraparlamentarias corresponderían a la "organización central del partido", mientras que los europarlamentarios pueden ser vistos al menos en parte como "el partido en los cargos públicos". La integración de las tres dimensiones parece necesaria para que pueda existir un completo sistema de europartidos. Sin embargo, esta perspectiva tiene pocas posibilidades de realizarse a mediano plazo y ello significa que los partidos nacionales seguirán monopolizando la política europea, no obstante que su importancia radica en que han impulsado en desarrollo de los mismos partidos a nivel europeo.
Las federaciones transnacionales son sin duda las instituciones más débiles desde el punto de su visibilidad, de la fuerza de los inscritos, de la profesionalización y de su fuerza financiera. Al contrario, los grupos parlamentarios han demostrado ser capaces de grandes progresos gracias a la presencia de varios incentivos, como los recursos económicos y materiales al interior del PE así como la posición de los europarlamentarios dado su cargo institucional. Sin embargo, aún no es fácil definir hasta que punto se establecerá la expansión de los europartidos ni como será el entrelazamiento entre las federaciones transnacionales y los grupos parlamentarios. Todo indica también serán los tres principales grupos los que continuarán dominando la escena en el PE, en tanto que los grupos pequeños y/o partidos independientes, estarán marginados de la discusión y para hacer efectivo su potencial, han tenido que integrarse a los grandes grupos, incluso a costa de perder su identidad (8).
A la fecha existen dos incentivos muy importantes para la consolación de los europartidos. En 2004 entró en vigor el Estatuto de los partidos Europeos el cual, sobre todo, otorga personalidad jurídica a los partidos a nivel comunitario bajo ciertas condiciones: 1) tener personalidad jurídica en el Estado miembro en el que el partido tenga su sede, 2) contar con representación en el PE o en los parlamentos nacionales o regionales, como mínimo en una cuarta parte de los Estados miembros, 3) haber obtenido como mínimo un 3% de los votos en las últimas elecciones al Parlamento Europeo en cada uno de dichos estados miembros (una cuarta parte), 4) respetar los principios de la Unión Europea y, 5) haber participado en las elecciones europeas o haber manifestado su intención de participar en ellas (9). Por otro lado, la aprobación por parte del PE en concordancia con el Consejo del Estatuto de los Diputados Europeos en junio de 2005, que no obstante entrará en vigor hasta 2009, genera un incentivo más, ya que resuelve las disparidades de los salarios entre los europarlamentarios, los cuales serán retribuidos con el presupuesto comunitario.
En suma, los europartidos, y específicamente, su núcleo duro, los grupos parlamentarios, aún son débiles principalmente por tres razones:
Dependen mucho del peso de los partidos nacionales, los cuales influyen fuertemente en la selección de los candidatos y en el futuro de los europarlamentarios. Como lo ha demostrado S. Hix (10), cuando hay un conflicto al interior del PE entre la posición del grupo y la posición de un partido nacional, lo europarlamentarios tienden a votar en contra de su grupo y a favor de la posición del partido que los apoya en su país de origen. Lo anterior es más probable allí donde existen listas cerradas (Cuadro 1) porque los partidos tienen mayor influencia sobre la carrera de los europarlamentarios;
Si bien las organizaciones transnacionales en 1979 se perfilaban como una condición importante del desarrollo de los europartidos y por lo tanto de la democracia en la UE, hasta ahora son organizaciones muy débiles, sus componentes deben justificar sus acciones a nivel nacional, tienen un difuso aparato burocrático lo que deja a los europarlamentarios en una condición de subordinación. Y cómo ya se señaló, hasta 2004 sus recursos no emanaban del presupuesto comunitario, por ello es posible que después de las últimas elecciones la situación empiece a cambiar;
La principal debilidad radica en la poca capacidad que los europartidos tienen para hacer relevantes las elecciones al PE a los ciudadanos. Los actuales europartidos no están abiertos a la sociedad, son auto-referenciales porque su relación con la ciudadanía es casi nula, incluso los candidatos al PE mas europeístas prácticamente tienen que ir a buscar a los electores "puerta a puerta" y "Europa es una mercancía que poca gente compra" (11). La incapacidad de los candidatos al PE para fomentar la participación es que no cuentan con partidos estructurados y cohesionados, y no podría ser de otra forma, ya que es difícil encontrar puntos de referencia política en un espacio conformado por 25 culturas políticas diferentes. La única diferencia ideológica que existe es entre "europeístas" y "no europeístas" y éstos últimos hacen paradójicamente política a costa de la UE.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
¿Podrá la tecnología reforzar la democracia en la Europa ampliada? Las democracias necesitan inevitablemente de los partidos, principalmente porque la democracia sin partidos, es decir la democracia directa, es imposible de realizarse bajo las actuales condiciones de la sociedad moderna. Los partidos son las instituciones que no sólo son el enlace entre la sociedad civil y las instituciones políticas, absorben demandas y las canalizan a los vértices del poder, también pueden ser y son sujetos a la accountability, así las elecciones tienen sentido. Se castiga o se premia a un partido dependiendo su desempeño, y actualmente la arquitectura institucional de la Europolity no lo permite de forma clara. Es por ello que al proceso de democratización de la Europolity le resta un camino muy largo por recorrer, pero mientras no se desarrollen verdaderos europartidos su consolidación será casi imposible.
Los actuales partidos europeos no están abiertos a la sociedad, son autoreferenciales porque su relación con la ciudadanía es casi nula. En palabras del politólogo Luciano Bardi (1994), de la Universidad de Pisa, los candidatos al PE tienen que ir a buscar a los electores "puerta a puerta", y "Europa es una mercancía que poca gente compra". La incapacidad de los candidatos al PE para fomentar la participación es que no cuentan con partidos estructurados y cohesionados, y no podría ser de otra forma, ya que es difícil encontrar puntos de referencia política en un espacio conformado por 25 culturas políticas diferentes. La única diferencia ideológica que existe es entre "europeístas" y "no europeístas"; y éstos últimos hacen paradójicamente política a costa de la UE.
Las campañas electorales al girar en torno a temas nacionales, impide que se "europeíce" la discusión en sentido positivo, es decir, que se vea a la UE como un espacio institucional para canalizar inputs y obtener outputs. Muy al contrario, el debate se politiza negativamente, no sólo durante el periodo pre-electoral, sino cuando no hay elecciones, ya sea por las decisiones de la Banca Central, de la Comisión, o de las Agencias o Comités especializados como el de las regiones, los partidos políticos nacionales en el gobierno o no, contrarios a estas decisiones, tratan de capitalizar los posibles efectos negativos de las decisiones para ir en contra de la UE; los efectos positivos por el contrario son minimizados o ignorados, así cuando se presentan las elecciones, al PE se le ve como parte del conjunto de instituciones que tienen efectos negativos sobre determinado país.
En todos los procesos electorales de carácter europeo (elecciones al PE, referéndums, etc.) hasta ahora también ha sido la política interna la que ha influido en los resultados finales, ya que los mismos partidos utilizan estas elecciones para medir su popularidad, y los ciudadanos las utilizan para evaluar al gobierno en turno. No obstante, el progresivo abstencionismo en la UE de los 15 y la poquísima afluencia en los 10 estados miembros recientemente integrados, no puede verse como un comportamiento normal del electorado, ya que erosiona la endeble legitimidad del PE.
Cada proceso de ampliación no ha contado con un proceso de profundización de la misma magnitud. Si bien se contempla que para ingresar a la UE los nuevos miembros deben adoptar el acquis communitaire, entre otras condiciones, ello no implica que adopten también la misma "cultura política europea", es en este sentido en el que se debiera trabajar, pero sin verdaderos partidos políticos a nivel europeo será difícil e incluso imposible. Por lo cual es muy probable que las razones de este progresivo abstencionismo se encuentre en la dificultad que entraña encontrar puntos en común para lograr cierta unidad política en una comunidad de 450 millones de habitantes de distintas culturas, tradiciones, lenguas y líneas de pensamiento político y situación económica y social.
Los sistemas de votación electrónica que están siendo impulsados por la Comisión Europea, tienen la virtud que generan una interacción entre el sector privado y público en el desarrollo y esfuerzos por acercar las nuevas tecnologías a universos de ciudadanos muy amplios y sin distinción. No obstante, es necesario repetir, que no serán las urnas electrónicas la panacea que resuelva el déficit democrático europeo, e incluso difícilmente podrán incidir significativamente. Son las reformas al sistema de partidos europeo lo que salvará a Europa de su déficit democrático. Si la implantación de los sistemas de votación electrónica para las elecciones al PE sucede en un contexto político poco reforzado, quizá los años de investigación y recursos invertidos en los mismos no puedan dar los resultados que de ellos se esperan y su potencialidad para reforzar la democracia podría ser desafortunadamente aplazada.
Fuente: Barrientos, Fernando, 2007, El voto electrónico y el déficit democrático europeo, Revista TEXTOS de la CiberSociedad, 12. Temática Variada. Disponible en http://www.cibersociedad.net. Ciatdo el 31/8/2008.
INTRODUCCIÓN
La Unión Europea (UE) por sus orígenes, historia y desarrollo "no programado", es un sistema político abierto y en constante transformación, es decir, un work in progress. No es un organismo internacional ni un estado supranacional. Para distinguirla de otras formas de organización política se le ha definido como europolity, ya que es un sistema de governance, en cuanto que su método decisional se basa en una relación horizontal de deliberación, y menos de goverment, pues no está organizada en torno a una estructura vertical de gobierno.
El Parlamento Europeo (PE) es quizá la institución comunitaria que ejemplifica como ninguna otra la diversidad social del proceso de integración económico-política que representa la UE. Es también la institución que ha evolucionado significativamente desde su creación en 1952 como Asamblea de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. La fama de institución poco eficiente que se fue creando a lo largo de varios años no se justifica en la actualidad. Además debe señalarse que el PE -nombre que se adoptó en 1962- no es una institución comparable en todos los aspectos a un parlamento de carácter nacional y ello se deriva de la misma naturaleza de la UE.
El PE es la única institución comunitaria la cual sus miembros son elegidos directamente por los ciudadanos a nivel europeo; No obstante, la arquitectura institucional y el sistema político de la UE formado por dos circuitos de funcionamiento complementarios, uno supranacional y otro intergubernamental, hacen del PE una institución políticamente débil. Ésta característica se agrava dado el bajo nivel de legitimidad de origen que ha obtenido en las elecciones, ya que desde la primera vez que se eligió el PE por votación directa de los ciudadanos en 1979 el abstencionismo ha sido una de las principales características de las elecciones comunitarias.
El PE sobrelleva una paradoja: no es un parlamento nacional, pero "quisiera serlo", la sociedad europea (clase política, analistas, ciudadanos, etc.) evalúa su funcionamiento como tal, pero como sus poderes son "aun" reducidos de frente a otras instituciones comunitarias, ello alimenta la idea del déficit democrático. Al tiempo que han ido aumentado sus poderes de control sobre las instituciones de la UE, la afluencia de los ciudadanos a las urnas para elegir a los europarlamentarios es cada vez menor como resultado de la casi inexistencia de partidos políticos (europartidos) -que son el enlace natural entre sociedad e instituciones- y el predominio de la política nacional y local en las campañas electorales. El déficit democrático se convierte en una suerte de estigma producto de la confluencia de varios factores de los cuales solo pocos tienen que ver con PE, y que residen en la arquitectura institucional y el funcionamiento del sistema político de la UE en su conjunto.
En Europa se han desarrollado los sistemas de votación electrónica más complejos e innovadores y actualmente existen proyectos que tienen como objetivo implementarlos para las elecciones al PE. A diferencia de aquellos en Estados Unidos de América, donde los sistemas de votación electrónica, implantados o en experimentación y si bien tecnológicamente muchos son superiores a los europeos, aquellos enfrentan el dilema de abarcar universos de electores poco focalizados, ya que la legislación electoral es muy diversificada; por el contrario, las experiencias en Europa son más estructuradas gracias a que los proyectos están diseñados para abarcar progresivamente universos de electores tan amplios como en un territorio nacional. El creciente interés de gobiernos europeos en emplear sistemas de votación electrónica es impulsado principalmente por los avances en criptología en sistemas operativos, aplicaciones web y redes privadas de comunicación e información. La seguridad en los programas, el control sobre los sistemas de votación y la obtención inmediata de resultados electorales son los objetivos en los cuales los ingenieros en sistemas prestan mayor atención, ya que no solo se trata de diseñar sistemas de votación electrónica que tecnológicamente sean novedosos, sino que para los actores involucrados en la política sean seguros, viables y eficientes para los policy makers, pero sobre todo confiables frente a la sociedad.
¿Pueden los sistemas de votación electrónica coadyuvar a superar el déficit democrático de las instituciones comunitarias europeas, específicamente el que padece el Parlamento Europeo? En este brevísimo ensayo se hace una revisión de los principales sistemas de votación electrónica que se han propuesto en Europa, y se plasman algunas reflexiones sobre los dilemas que enfrentarán y las posibilidades que ofrecen para el impulso de la participación de los ciudadanos europeos en la elección de los representantes en el PE.
DÉFICIT DEMOCRÁTICO Y DEBILIDAD INSTITUCIONAL DEL P.E.
Desde el Tratado de Roma, la Europolity (1) ha ido adquiriendo progresivamente legitimidad funcional, es decir, aceptación y el apoyo de la sociedad, las élites y los gobiernos europeos a través del desarrollo de sus funciones; como resultado, cada tratado le ha otorgado cada vez mayores competencias en diversos ámbitos. Cada proceso de ampliación ha sido también parte del proceso de legitimación, en cuanto que cada aumento de países miembros significó en su momento un reconocimiento positivo de las ventajas de la integración europea. En su conjunto, las principales instituciones del sistema político de la UE -el PE, la Comisión, el Consejo de Ministros y el Consejo Europeo - han obtenido legitimidad funcional.
El PE es el único que desde 1979 ha obtenido legitimidad de origen, a través de la elección directa de sus miembros. La falta de consenso directo (elecciones) a favor de las restantes instituciones europeas es lo que ha alimentado el déficit democrático (2). La idea del déficit democrático hace referencia a que la Unión Europea no es una democracia en sentido amplio, y es inaccesible al ciudadano por la complejidad de su funcionamiento. Refleja también la percepción sobre el sistema institucional comunitario: dominado por una institución que acumula poderes legislativo y ejecutivo, el Consejo de Ministros, y por una institución sin legitimidad democrática directa, la Comisión Europea (CE), ya que los comisarios son designados por los gobiernos de los Estados miembros, aunque se someten a un voto de confianza del PE y responden colectivamente ante el mismo. Durante las últimas etapas de la integración europea, la cuestión de la legitimidad democrática se ha planteado de modo cada vez más apremiante.
Sin embargo, esto no es del todo cierto, ya que el consenso existe de forma indirecta. El Consejo de Ministros como el Consejo de Europa (es decir, el circuito intergubernativo) se conforman con miembros de los gobiernos de los estados de la UE los cuales han sido elegidos por medio del voto de los electores. Por otro lado, la Comisión se forma a través de un procedimiento donde intervienen los gobiernos de los estados miembros y la aprobación del PE, lo que significa que goza también de una legitimidad de origen indirecta. Sin embargo, esta forma de legitimación de origen indirecta no es clara, en tanto que los ciudadanos europeos al elegir a los miembros de sus respectivos gobiernos, no votan evaluando el desempeño de sus ministros o las propuestas de los candidatos en la UE, pues la dinámica se circunscribe al ámbito nacional. De tal forma, las instituciones de la Europolity han obtenido consenso de forma implícita o funcional, en tanto que a falta de una legitimidad de origen directa y explícita, a través de las políticas europeas, su éxito fracaso, permite evaluar su funcionamiento y por lo tanto mantener su apoyo. Los tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza han incorporado y reforzado el principio de legitimidad democrática en el sistema institucional, fortaleciendo los poderes del PE en materia de designación y de control de la CE y ampliando sucesivamente el ámbito de aplicación del procedimiento de co-decisión.
A pesar de las reformas, el PE sigue padeciendo una debilidad política frente a los otros órganos de gobierno de la UE ya que no posee plena autoridad legislativo-constitucional. A diferencia de los parlamentos nacionales no tiene la última palabra sobre lo que se debe o no convertir en ley. Esto se debe a la propia arquitectura institucional de la UE, porque si bien el PE interviene con los procedimientos de co-decisión y parecer conforme que le dan el derecho de veto sobre determinadas propuestas legislativas; con los procedimientos de consulta y cooperación el Consejo de Ministros tiene el poder de rebatir las enmiendas del PE, sean o no aceptadas por la CE. Algo se ha avanzado a través de los tratados, y principalmente con el de Niza, ya que el PE ha acumulado importancia pasando de ser un órgano meramente consultivo a convertirse en parte importante del proceso legislativo de la UE. Ahora el PE interviene y decide aproximadamente sobre el 60% de la legislación que rige la UE, y dicho porcentaje aumentaría cuando se llegase a adoptar el proyecto de Constitución Europea.
No obstante, el PE tiene otra fuente de debilidad, ya que en las elecciones para elegir a sus integrantes, el común denominador en todos los procesos a la fecha celebrados es y ha sido el abstencionismo. La vía de legitimación de origen del PE, las elecciones, contienen ciertas deficiencias estructurales que han llevado a que en los últimos procesos electorales los niveles de votación hayan disminuido de 63% en una UE con 9 estados y una población superior a los 250 millones de personas, a 45% con 25 estados y poco mas de 450 millones de habitantes.
A primera vista significa que cada ampliación –y por lo tanto un mayor número de población- no ha implicado un aumento de la votación ni siquiera al menos una tendencia estable, sino un declive electoral continuo. Ello se explica por al menos tres variables: 1) la ausencia de un sistema electoral único; 2) la debilidad de los europartidos, y a ello se agrega 3) la fuerte influencia de la política nacional en las elecciones europeas. Es la conjunción de estas tres variables y no cada una de forma independiente, que ha llevado a que la legitimidad de origen del PE haya disminuido constantemente.
Por mas de 50 años, uno de los objetivos de la UE ha sido llevar a cabo elecciones bajo un procedimiento uniforme. No obstante, después de la introducción del sufragio universal directo en 1979 y varias resoluciones del PE al respecto, lo único que ha se ha logrado es la concordancia (commonality) o armonización de los diversos sistemas electorales nacionales en torno a la distribución proporcional de escaños, pero no existe un procedimiento común para todo el sistema político europeo (3). Una de las principales características que sobresalen de la actual conformación de sistema electoral europeo es que -al menos hasta el 2004- las elecciones al PE se organizan como si fuesen 25 elecciones nacionales. (Cuadro 1) Se puede decir que la lógica que se sigue en cada es elegir una delegación nacional para una institución "internacional", y no son por tanto elecciones de un solo cuerpo electoral europeo. Las elecciones al PE son vistas en segundo orden respecto las nacionales dado que no ofrecen una perspectiva de cambio de gobierno ni de una ruta política existente. Las campañas se centran sobre todo a aspectos de nivel nacional, porque los problemas europeos no tienen resonancia ni crean un debate que sea del interés popular y que los incite políticamente. La división entre pro-europeístas, anti-europeístas y euro-escépticos no crea más que un debate insustancial.
Las primeras elecciones al PE se esperaban que fuesen un vuelco en la vida política de la UE, sin embargo no fue así. La baja valoración del evento se hizo presente incluso antes de las elecciones cuando solo el 37% de los ciudadanos europeos consideraba importante al PE, ello quizá se explica porque en ese momento el PE aún tenía pocos poderes y las elecciones a ese nivel eran una novedad que difícilmente podía mover a los electores en masa. La participación electoral alcanzó un 62.3%, y se esperaba que fuese aumentando en la medida que el PE comenzaba a tener una legitimidad incontestable y por lo tanto podría hablar en nombre de los ciudadanos a nivel europeo. A la luz de los años, lo que se observa es que fue la tasa de participación más alta que han tenido estos procesos, ya que los siguientes fueron marcados por un crecimiento progresivo del abstencionismo.
Los comicios de 2004 fueron relevantes por varias razones, pero principalmente por el ingreso de 10 nuevos estados a la UE. 384 millones de electores de los 25 países que ahora conforman la UE, debían elegir a 732 diputados, pero sólo el 44% acudió a las urnas. En Italia sólo votó el 68% de los electores; en España el abstencionismo fue de alrededor del 54%. En Alemania el descenso en los niveles de votación fue "dramático" del 60% que había sido la media de votación para estas elecciones, alcanzó solo 43%. Mientras que en Francia se presentaron a votar sólo el 44% de los electores. Fue la tasa de abstencionismo más alta en la historia de las elecciones al PE. Incluso, encuestas de días previos a las elecciones ya habían mostrado la tendencia que desde 1979 se presentaba: un amplio segmento de los ciudadanos mostraban ya poco o nulo interés en las elecciones al PE (4).
En las mismas elecciones se eligieron por primera vez los europarlamentarios de 10 naciones de Europa del Este que apenas ingresaron en la UE, se pensaba que el proceso electoral sería una demostración del interés de los ciudadanos de esta zona hacia la construcción de la democracia europea. Pero la lectura de los resultados lleva a dudar si los ciudadanos de los antiguos países socialistas están convencidos de que la UE resolverá o paliará los problemas que arrastran desde hace ya varias décadas, pues la participación electoral no alcanzó siquiera el 30% de los votantes potenciales. En el caso de los antiguos 15 países de la UE, la participación media fue del 47,7%, mientras que en los 10 nuevos, del 28,7%. Un análisis publicado por la Comisión Europea señala que, respecto a las elecciones anteriores a nivel nacional de cada uno de los 10 nuevos miembros de la UE en 2004, la diferencia de la participación para las elecciones europeas es de menos 30% en promedio (5) (Cuadro 2).
En las elecciones al PE lo que se ha notado es que los electores tienden a evaluar al grupo en el poder. Ejemplo de ello también son las elecciones de 2004, donde la mayoría de los electores votaron castigando al euro partido que tenia relación con el partido nacional en el poder, situación que se presentó especialmente en grandes países como Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido. En Alemania el Partido Socialdemócrata (SPD), mayoritario de la coalición de Gobierno en 2004, sólo logró un 21,5% (23 escaños, 10 menos de los que tenía) de los votos, el resultado más bajo de su historia a nivel nacional, ya que en 1999 había obtenido el 30,7% de los sufragios. Mientras que la oposición cristianodemócrata (CDU-CSU) obtuvo el mayor número de votos con un 44,5% del total. Los Verdes fueron el único partido que a pesar de estar en la coalición de gobierno no fue castigado, en parte porque centró su campaña en temas europeos contrariamente a la mayoría de los partidos políticos alemanes, consiguiendo 11,9% de votación, (13 escaños, seis mas que en 1999) casi el doble que en 1999. Francia fue otro caso publicitado, donde el Partido Socialista obtuvo el 29,03% de los votos, frente al 16,63% del partido en el poder, UMP. No obstante otros partidos de tendencia centro-derecha y derecha aumentaron sus porcentajes.
Pero el abstencionismo, no sólo es por el desinterés de los ciudadanos en las instituciones europeas ya que es común también en elecciones a nivel nacional; la poca participación tiene otras explicaciones. La imagen del PE, de sus poderes -o de su falta de poderes- y su función en la UE es poco conocida; los medios de comunicación europeos centran el debate de la política a nivel nacional y pocas veces hacen referencia a la UE, y cuando lo hacen, describen situaciones respecto a impuestos y gastos sin profundizar en los detalles. Pero quizá lo más importante es que el sistema de partidos a nivel UE es casi totalmente ineficaz, ya los partidos existentes dependen de la fuerza de los partidos políticos nacionales. Las campañas electorales para el PE tienen un fuerte sesgo nacional, es decir que son los temas de política interna y no necesariamente europea lo que define los programas de los candidatos. En las últimas elecciones la mayoría de los grupos políticos vencedores fueron -paradójicamente-los antieuropeístas, situaciones como ésta, sólo agravan el déficit democrático europeo.
ALGUNAS EXPERIENCIAS DE VOTO ELECTRÓNICO EN EUROPA
Un sistema de voto electrónico debe contar con ciertas características mínimas tales como: a) Precisión, no debe ignorar ningún voto válido, contar votos inválidos e impedir la manipulación de los mismos; b) Seguridad política y verificabilidad, únicamente deben votar aquellos ciudadanos que se encuentren en el censo electoral y ejercer un solo voto, el cual debe ser comprobado por el mismo ciudadano; c) Privacidad, garantizar la secrecía y evitar la coerción; y d) Confiabilidad, el sistema en su conjunto debe ser aceptado por todos los actores involucrados por su eficacia técnica.
De forma general, estas características son compartidas por los diversos proyectos de votación electrónica que se han desarrollado en Europa. Desde sistemas con uso de papeletas con códigos especiales que son capturados por lectores ópticos, hasta sistemas totalmente electrónicos que utilizan la red de internet y pantallas sensibles al tacto; sin embargo, los sistemas de votación electrónica son muy variados que sería imposible resumirlos en pocas líneas.
Las primeras experiencias de voto electrónico en Europa se llevaron a cabo a inicios de los años noventa. En Suecia y Holanda en 1990, y en Francia en 1992 en Santerry durante la ratificación del Tratado de Maastrich que instituyó la Unión Europea. Bélgica es quizá el país que más experiencia ha acumulado en la implantación de sistemas de votación electrónica. Inició en las elecciones legislativas y municipales de 1991 con una prueba piloto en el cantón de Verlaine y en junio de 1994 en las elecciones para el PE, donde aproximadamente 14 millones de ciudadanos votaron y 1 de cada 5 lo hizo en urnas electrónicas.
El método empleado en Bélgica es el de tarjeta con banda magnética, que es entregada a cada elector en el momento de su identificación. Ésta graba su opción de voto utilizando una cabina electoral que dispone de una pantalla en la cual se presentan las distintas opciones, y un lápiz óptico con el que selecciona. Posteriormente acude a la mesa electoral donde se introduce el voto en la urna. Como resultado de las pruebas realizadas, se ha ido sustituyendo el sistema tradicional de voto con boleta por el de tarjeta magnética. Se utilizó en 1995 para las elecciones legislativas y de los consejos regionales y, en una de las últimas elecciones municipales celebradas en octubre de 2000, el sistema fue usado por poco más del 44% de los electores; aunque no se ha decidido su aplicación total debido a los altos costos que supone su implantación.
En 1991 se llevó a cabo una de las primeras experiencias de voto electrónico en España, en Villena, Alicante, como plan piloto. Posteriormente en las elecciones al Parlamento de Cataluña en 1995 y en Galicia en octubre de 1997 también en elecciones para el parlamento regional. La Generalitat Valenciana y la Oficina Valenciana para la Sociedad de la Información pusieron en marcha un sistema de votación en la totalidad de las elecciones autonómicas a las Cortes Valencianas en junio de 1999. En el país Vasco es quizá donde más se ha avanzado al respecto, ya que en 1998 se introdujeron cambio a la legislación con el objetivo de modernizar el sistema de votación el cual, según la misma administración vasca, combina "tradición y modernidad" al mantener el sistema de papeletas habitual pero incorporando una banda magnética que permite el escrutinio automático y la transmisión inmediata del voto a la computadora central de recuento de sufragios. Este sistema, utilizado tanto en Villena como en el país Vasco, es una urna electrónica que cuenta con un dispositivo que lee la información de la papeleta electoral y la guarda en un disco duro, que por seguridad no está conectado a la red de internet y tiene una fuente de alimentación independiente. Si bien las leyes españolas dejan bajo la jurisdicción de las Juntas Electorales Provinciales la forma de organizar las elecciones y hasta ahora son pocos los gobiernos locales que han adecuado su legislación a procedimientos de votación electrónica, el Senado español creó una comisión que en la actualidad estudia las posibilidades de aplicar este sistema a nivel nacional.
El gobierno alemán ha planteado abiertamente la posibilidad de utilizar un sistema de votación electrónica a nivel nacional, para ello solicitó diversos proyectos a las principales universidades del país y llevó a cabo un experimento en julio de 2001 durante las elecciones locales de Esslingen. Gracias a dicha iniciativa nació el proyecto denominado i-vote, que ya se venía desarrollando desde 1998 por el grupo de investigación Internet-voting y la consultora Data and Information Processing Leverkusen, quienes proponen un sistema de votación que combina el uso de la red de la internet y dispositivos independientes e inalámbricos.
En las últimas elecciones al PE, la empresa española Indra llevó a cabo varias pruebas piloto de voto electrónico en algunas ciudades de Francia y Portugal. De un total de seis proyectos experimentales y sin validez legal, el llevado a cabo en la localidad de Vandoeuvre-les-Nancy en Francia, se celebró de forma conjunta con el Ministerio del Interior de dicho país y fué de carácter vinculante, en el cual votaron alrededor de 15,000 europeos que eligieron a sus representantes en el PE mediante urnas electrónicas. Todas las pruebas se realizaron en distintos colegios electorales y mediante la utilización de un sistema de pantalla táctil denominado Point & Vote, que es un proyecto más avanzado respecto al que la misma empresa ha implantado anteriormente durante elecciones locales en España. Tanto en Francia como en Portugal, las experiencias tuvieron como objetivo central lograr un primer acercamiento de los ciudadanos con el uso de nuevas tecnologías en los procesos electorales, así como analizar la percepción de éstos últimos en cuanto a las tecnologías aplicadas al voto.
LOS PROYECTOS PARA EL P.E.: E-POLL, TRUE-VOTE Y CYBERVOTE
El éxito que han tenido los proyectos de votación electrónica en los países europeos, ha llevado a la Comisión Europea a proponer directivas que se encaminan a desarrollar sistemas para aplicarse en las elecciones al PE. Dada la magnitud del electorado que deberá abarcar un proyecto de dicha naturaleza, las iniciativas al respecto se engloban dentro del programa Information Society Tecnologies (IST) creado en 1999 específicamente para acercar a la sociedad europea a las nuevas tecnologías, por lo que serán reforzados con otras políticas igualmente ambiciosas.
Con un costo de 3.2 millones de euros y la participación de instituciones públicas y privadas de Francia, Italia y Polonia, en septiembre de 2000 inició el proyecto E-Poll ("Electronic polling system for remote voting operations") con una serie de demostraciones que terminaron en Agosto de 2002. E-poll fue desarrollado a través de un consorcio formado por Siemens Informatica, el Ministerio del Interior de Italia, la agencia AnciTel, Municipium de Polonia, Aquitaine European Comunication y France Telecom, con financiamiento de la CE. Se llevaron a cabo procesos de votación experimentales en localidades de los tres países participantes. Uno de ellos se celebró en Avellino, en el sur de Italia, el 7 de Octubre de 2001 durante un referéndum constitucional, donde alrededor de 300 electores, después de haber votado de forma tradicional, fueron invitados a emitir su voto con una tarjeta especial.
E-Poll se basa en un complejo sistema de redes de seguridad GSM o UMTS, y un sistema de identificación de votantes con tarjeta inteligente y captura huellas digitales. Las urnas pueden ser colocadas en lugares públicos -plazas o centros comerciales- y no necesariamente junto a las tradicionales casillas electorales. Previo a la elección, el ciudadano se registra en su junta electoral, donde se le entrega una tarjeta inteligente que contiene sus datos biométricos que se obtienen capturando en el sistema una huella dactilar. El sistema permite que los ciudadanos puedan votar en cualquier momento, el día de la elección o incluso con anterioridad, y en cualquier ciudad europea, ya que su voto es depositado en la urna electrónica de su localidad donde se encuentre registrado. Se vota insertando la tarjeta en la urna electrónica y poniendo la huella digital en un lector óptico, una vez que el sistema identifica al elector, este ejerce el sufragio que es encriptado y enviado a una base de datos bajo resguardo de las autoridades electorales, las cuales sólo podrán acceder a los resultados una vez terminado el proceso. E-vote es quizá el proyecto más ambicioso que existe en cuanto a votación electrónica se refiere, y el objetivo a largo plazo es enlazar urnas en cada país para armonizar las elecciones en todo el continente europeo.
El proyecto TruE-Vote ("A secure and trustable Internet voting system based on PKI") ha sido desarrollado bajo la cooperación de diversos organismos como PosteCom de Italia, Certinomis de Francia, CGIL Trade Unions, la Universidad di Milán, la Universidad de Amsterdam, la consultora Taylor Nelson Sofres Abacus, y algunas empresas más. Con el proyecto TruE-Vote se creó una plataforma de software basado en tecnología aplicada a la Internet y sistemas de identificación digital que ya han sido probados y utilizados en sistemas de comercio electrónico. Se desarrolló un protocolo especializado que permite la combinación de cuatro escenarios básicos de votación electrónica: urnas electrónicas específicamente instaladas, estaciones de votación independientemente instaladas y monitoreadas desde una base central, kioskos o locales públicos, y por último, desde PC's domésticas. Sin embargo, aún existe muy poca información respeto a este proyecto.
Un tercer proyecto es CyberVote, iniciado en septiembre de 2000 que propone el uso total de la Internet para llevar a cabo votaciones seguras, anónimas y totalmente comprobables, a través de terminales de Internet fijas y móviles. Desarrollado por un grupo de ingenieros especializados y cofinanciado por la Comisión Europea e industrias y organizaciones privadas, CyberVote está concebido para ser utilizado en las elecciones locales, regionales, nacionales y europeas. El proyecto se complementa con un análisis de las legislaciones en vigor dentro de los países participantes, con el fin de determinar las exigencias que el sistema debe cumplir y al mismo tiempo proponer las posibles enmiendas por su implementación en el cuadro legal de la UE y los países que la integran.
El sistema permite a los electores votar utilizando terminales de Internet en PC's, computadoras de bolsillo e incluso teléfonos celulares. Se fundamenta en un protocolo especialmente basado en instrumentos avanzados de criptografía, que vela la autenticación de los electores, la integridad y la confidencialidad de su voto durante su envío por la red, durante el recuento y la fase final del proceso. El sistema ha sido experimentado desde 2003 durante elecciones efectuadas en los sitios pilotos en Alemania, Francia y Suecia, que han implicado a más de 3000 electores y ha permitido obtener información para validar el sistema antes de considerar su industrialización.
Los tres proyectos reseñados reflejan dos diferentes visiones sobre la votación electrónica. E-Poll se basa en un complejo sistema de Intranet, una infraestructura de seguridad superior y un control centralizado y específico; mientras que TruE-Vote y CyberVote están más inspirados en sistemas operativos abiertos lo que permite crear diferentes escenarios. Aunque no existe mucha información técnica disponible, dichos proyectos podrían beneficiar los procesos electorales europeos. No obstante, los protocolos y los experimentos hasta ahora se han limitado a universos que poco se asemejan a aquellos de las elecciones institucionales. Un punto crucial será generar confianza en los votantes sobre los procedimientos de identificación y la ausencia de boletas. Englobados dentro del programa IST, pretenden contribuir en el mejoramiento de la democracia facilitando el acceso a las elecciones. En tal sentido, el acceso al voto electrónico debería en el futuro generar un aumento de la participación de los ciudadanos en las elecciones europeas, y en procesos de consulta a nivel comunitario.
LA DEBILIDAD DEL PE: LOS EUROPARTIDOS
Ante el alto abstencionismo de las últimas elecciones de 2004, el Consejo de Ministros aprobó en ese mismo año una recomendación que contiene disposiciones para organizar y verificar elecciones o referéndums a través de Internet con alcance a todos los niveles de gobierno. Dicha idea no obstante no madurará inmediatamente, pero complementa al conjunto de iniciativas que está llevando a cabo la CE respecto a los sistemas de votación electrónica. No cabe duda que el desarrollo del voto electrónico facilitaría los procesos de sufragio en la medida que permitiría contar con elecciones menos caras, más rápidas y certeras con la eliminación de votos nulos.
Las explicaciones de la tendencia a la baja de la participación electoral en las elecciones al PE se pueden resumir de la siguiente forma: a) La más común, de carácter general, es que en todas las democracias, existe una tendencia a la disminución de la participación cuando aumenta el número de votantes, pero también cuando estas ya están consolidadas, el conflicto político esta contenido en las instituciones y el debate dejar de atraer a un sector de los ciudadanos; b) Las características del mismo sistema electoral, la presencia o no del voto obligatorio es un factor decisivo; c) La concomitancia de elecciones nacionales y europeas, allí donde existe una sobre posición de elecciones en el mismo día, favorece la participación en las europeas, pero no significa que favorezca a los partidos, si como ya se señaló, los ciudadanos pueden castigar "por completo" al gobierno en turno; d) No existe en realidad un desconocimiento de la "existencia" del PE, sino que a pesar de ser evaluado positivamente, se le ve lejano y distante de las preocupaciones de los ciudadanos, además de cierto escepticismo acerca de sus funciones y su influencia sobre la política comunitaria.
No obstante, debe tenerse cuidado al suponer que el voto electrónico aumentaría por sí mismo el número de votantes. Las razones sobre el desinterés de los ciudadanos europeos en las elecciones no hay que buscarlas en el proceso electoral en si mismo, como lo hacen regularmente quienes opinan en los diarios, sino en el sistema de partidos europeo. Los partidos son parte esencial en el sistema político de las democracias contemporáneas, ya que son el enlace natural entre la sociedad y el Estado. Es la oferta política que los partidos ofrecen a los ciudadanos lo que impulsa a éstos a acercarse a las urnas.
Los partidos políticos han estado presentes en la historia del PE desde sus inicios, ya que la Asamblea Parlamentaria de la Ceca y de la CE, antecedente directo del actual PE, se componía de grupos parlamentarios partidistas de origen nacional, es decir partidos ideológicamente afines provenientes de diversas naciones, y aunque se apoyaban en las federaciones transnacionales de partidos ya presentes, no existían partidos europeos propiamente. Por lo cual las primeras elecciones fueron un evento muy importante para la evolución de los partidos a nivel comunitario (europartidos). Sin embargo su actual configuración es aun difusa. La importancia de los partidos políticos a nivel europeo representa un elemento básico del análisis del sistema político de la UE, ya que constituyen uno de los enlaces naturales entre la sociedad y las instituciones. Los europartidos operan en ambos circuitos institucionales de la UE, tanto en el intergubernativo (Consejo de Ministros y Consejo de la Unión) como en el supranacional (el PE y la Comisión).
Los europartidos tienen tres dimensiones: a)Los grupos parlamentarios, que comprenden a los europarlamentarios de varios países que pertenecen a las mismas familias partidistas o a partidos nacionales ideológicamente compatibles los unos con otros; b)Las organizaciones extraparlamentarias, que se dividen a su vez en dos, b.1) las Federaciones Transnacionales, en el caso de las familias partidistas más importantes y consolidadas como el Partido Popular Europeo (PPE), el Partido Socialista Europeo (PSE), la Federación de Partidos Liberales, democráticos y reformistas europeos (FELDR), también, con algunas diferencias, la Federación de los Verdes y; b.2) estructuras menos formales de coordinación internacional, como el Partido Democrático de los pueblos europeos-Alianza Libre Europea (Pdpe-Ae); los mismos Verdes en un tiempo pertenecían a esta categoría, pero los cambios que se han sucedido a su interior los ha encaminado hacia la transnacionalización (6); y por último c) Los partidos nacionales, los cuales están presentes a nivel europeo en cuanto que ellos actúan eficazmente en la política de la UE y hasta ahora, son el único enlace entre el sistema político de la UE y la sociedad civil (7).
En el curso de los años, después de la primera elección con sufragio universal, el sistema de partidos a nivel europeo ha sufrido importantes cambios, y solo tres de sus dos componentes originarios, los socialistas (PSE), los populares (PPE-DE) y los liberales (Feldr) permanecen casi iguales. Pero también estos grupos han sufrido cambios a su interior, ya sea por las ampliaciones de la UE como por los realineamientos entre ellos. De forma sintética, se puede decir que en la historia del PE han existido tres tipos de grupos parlamentarios en el interior del PE, -además de los no-inscritos-: grupos transnacionales; los grupos multipartidistas, y los grupos monopartidistas, estos últimos han desaparecido en el tiempo, y es difícil que vuelvan a aparecer dado el gran numero de países que conforman actualmente la UE. La primera categoría consiste a los grupos estrechamente relacionados con las tres federaciones transnacionales históricas que se formaron inicialmente con la concurrencia de partidos de larga trayectoria a nivel nacional en los estados miembros: i) el PSE, conformado con los laboristas ingleses, social demócratas alemanes, el Partido Socialista francés e italiano; ii) el PPE, con la DC italiana, la CDU de Alemania y diversos partidos de inspiración católica; y iii) la FELDR, conformado por los partidos liberales de los estados miembros. Estos han constituido el núcleo del sistema de partidos a nivel europeo. Los grupos multipartidistas constituyen una categoría menos estable, compuesta de grupos relativamente antiguos y otros nuevos -entre ellos los verdes-; mientras que los grupos monopartidistas, como De y ADE han desaparecido para integrarse a grupos transnacionales como el PPE.
Si bien el Art. 191 del Tratado de Niza subraya la importancia de los europartidos para el impulso de la integración y para fomentar una "conciencia europea", hasta ahora son los partidos nacionales los que mantienen el monopolio en el debate y desarrollo de la política europea, lo que impide el desarrollo de verdaderos partidos europeos. Las tres dimensiones deberían idealmente constituir las tres "caras" de las organizaciones europartidistas: los partidos nacionales ya corresponden al "partido en el territorio", las organizaciones extraparlamentarias corresponderían a la "organización central del partido", mientras que los europarlamentarios pueden ser vistos al menos en parte como "el partido en los cargos públicos". La integración de las tres dimensiones parece necesaria para que pueda existir un completo sistema de europartidos. Sin embargo, esta perspectiva tiene pocas posibilidades de realizarse a mediano plazo y ello significa que los partidos nacionales seguirán monopolizando la política europea, no obstante que su importancia radica en que han impulsado en desarrollo de los mismos partidos a nivel europeo.
Las federaciones transnacionales son sin duda las instituciones más débiles desde el punto de su visibilidad, de la fuerza de los inscritos, de la profesionalización y de su fuerza financiera. Al contrario, los grupos parlamentarios han demostrado ser capaces de grandes progresos gracias a la presencia de varios incentivos, como los recursos económicos y materiales al interior del PE así como la posición de los europarlamentarios dado su cargo institucional. Sin embargo, aún no es fácil definir hasta que punto se establecerá la expansión de los europartidos ni como será el entrelazamiento entre las federaciones transnacionales y los grupos parlamentarios. Todo indica también serán los tres principales grupos los que continuarán dominando la escena en el PE, en tanto que los grupos pequeños y/o partidos independientes, estarán marginados de la discusión y para hacer efectivo su potencial, han tenido que integrarse a los grandes grupos, incluso a costa de perder su identidad (8).
A la fecha existen dos incentivos muy importantes para la consolación de los europartidos. En 2004 entró en vigor el Estatuto de los partidos Europeos el cual, sobre todo, otorga personalidad jurídica a los partidos a nivel comunitario bajo ciertas condiciones: 1) tener personalidad jurídica en el Estado miembro en el que el partido tenga su sede, 2) contar con representación en el PE o en los parlamentos nacionales o regionales, como mínimo en una cuarta parte de los Estados miembros, 3) haber obtenido como mínimo un 3% de los votos en las últimas elecciones al Parlamento Europeo en cada uno de dichos estados miembros (una cuarta parte), 4) respetar los principios de la Unión Europea y, 5) haber participado en las elecciones europeas o haber manifestado su intención de participar en ellas (9). Por otro lado, la aprobación por parte del PE en concordancia con el Consejo del Estatuto de los Diputados Europeos en junio de 2005, que no obstante entrará en vigor hasta 2009, genera un incentivo más, ya que resuelve las disparidades de los salarios entre los europarlamentarios, los cuales serán retribuidos con el presupuesto comunitario.
En suma, los europartidos, y específicamente, su núcleo duro, los grupos parlamentarios, aún son débiles principalmente por tres razones:
Dependen mucho del peso de los partidos nacionales, los cuales influyen fuertemente en la selección de los candidatos y en el futuro de los europarlamentarios. Como lo ha demostrado S. Hix (10), cuando hay un conflicto al interior del PE entre la posición del grupo y la posición de un partido nacional, lo europarlamentarios tienden a votar en contra de su grupo y a favor de la posición del partido que los apoya en su país de origen. Lo anterior es más probable allí donde existen listas cerradas (Cuadro 1) porque los partidos tienen mayor influencia sobre la carrera de los europarlamentarios;
Si bien las organizaciones transnacionales en 1979 se perfilaban como una condición importante del desarrollo de los europartidos y por lo tanto de la democracia en la UE, hasta ahora son organizaciones muy débiles, sus componentes deben justificar sus acciones a nivel nacional, tienen un difuso aparato burocrático lo que deja a los europarlamentarios en una condición de subordinación. Y cómo ya se señaló, hasta 2004 sus recursos no emanaban del presupuesto comunitario, por ello es posible que después de las últimas elecciones la situación empiece a cambiar;
La principal debilidad radica en la poca capacidad que los europartidos tienen para hacer relevantes las elecciones al PE a los ciudadanos. Los actuales europartidos no están abiertos a la sociedad, son auto-referenciales porque su relación con la ciudadanía es casi nula, incluso los candidatos al PE mas europeístas prácticamente tienen que ir a buscar a los electores "puerta a puerta" y "Europa es una mercancía que poca gente compra" (11). La incapacidad de los candidatos al PE para fomentar la participación es que no cuentan con partidos estructurados y cohesionados, y no podría ser de otra forma, ya que es difícil encontrar puntos de referencia política en un espacio conformado por 25 culturas políticas diferentes. La única diferencia ideológica que existe es entre "europeístas" y "no europeístas" y éstos últimos hacen paradójicamente política a costa de la UE.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
¿Podrá la tecnología reforzar la democracia en la Europa ampliada? Las democracias necesitan inevitablemente de los partidos, principalmente porque la democracia sin partidos, es decir la democracia directa, es imposible de realizarse bajo las actuales condiciones de la sociedad moderna. Los partidos son las instituciones que no sólo son el enlace entre la sociedad civil y las instituciones políticas, absorben demandas y las canalizan a los vértices del poder, también pueden ser y son sujetos a la accountability, así las elecciones tienen sentido. Se castiga o se premia a un partido dependiendo su desempeño, y actualmente la arquitectura institucional de la Europolity no lo permite de forma clara. Es por ello que al proceso de democratización de la Europolity le resta un camino muy largo por recorrer, pero mientras no se desarrollen verdaderos europartidos su consolidación será casi imposible.
Los actuales partidos europeos no están abiertos a la sociedad, son autoreferenciales porque su relación con la ciudadanía es casi nula. En palabras del politólogo Luciano Bardi (1994), de la Universidad de Pisa, los candidatos al PE tienen que ir a buscar a los electores "puerta a puerta", y "Europa es una mercancía que poca gente compra". La incapacidad de los candidatos al PE para fomentar la participación es que no cuentan con partidos estructurados y cohesionados, y no podría ser de otra forma, ya que es difícil encontrar puntos de referencia política en un espacio conformado por 25 culturas políticas diferentes. La única diferencia ideológica que existe es entre "europeístas" y "no europeístas"; y éstos últimos hacen paradójicamente política a costa de la UE.
Las campañas electorales al girar en torno a temas nacionales, impide que se "europeíce" la discusión en sentido positivo, es decir, que se vea a la UE como un espacio institucional para canalizar inputs y obtener outputs. Muy al contrario, el debate se politiza negativamente, no sólo durante el periodo pre-electoral, sino cuando no hay elecciones, ya sea por las decisiones de la Banca Central, de la Comisión, o de las Agencias o Comités especializados como el de las regiones, los partidos políticos nacionales en el gobierno o no, contrarios a estas decisiones, tratan de capitalizar los posibles efectos negativos de las decisiones para ir en contra de la UE; los efectos positivos por el contrario son minimizados o ignorados, así cuando se presentan las elecciones, al PE se le ve como parte del conjunto de instituciones que tienen efectos negativos sobre determinado país.
En todos los procesos electorales de carácter europeo (elecciones al PE, referéndums, etc.) hasta ahora también ha sido la política interna la que ha influido en los resultados finales, ya que los mismos partidos utilizan estas elecciones para medir su popularidad, y los ciudadanos las utilizan para evaluar al gobierno en turno. No obstante, el progresivo abstencionismo en la UE de los 15 y la poquísima afluencia en los 10 estados miembros recientemente integrados, no puede verse como un comportamiento normal del electorado, ya que erosiona la endeble legitimidad del PE.
Cada proceso de ampliación no ha contado con un proceso de profundización de la misma magnitud. Si bien se contempla que para ingresar a la UE los nuevos miembros deben adoptar el acquis communitaire, entre otras condiciones, ello no implica que adopten también la misma "cultura política europea", es en este sentido en el que se debiera trabajar, pero sin verdaderos partidos políticos a nivel europeo será difícil e incluso imposible. Por lo cual es muy probable que las razones de este progresivo abstencionismo se encuentre en la dificultad que entraña encontrar puntos en común para lograr cierta unidad política en una comunidad de 450 millones de habitantes de distintas culturas, tradiciones, lenguas y líneas de pensamiento político y situación económica y social.
Los sistemas de votación electrónica que están siendo impulsados por la Comisión Europea, tienen la virtud que generan una interacción entre el sector privado y público en el desarrollo y esfuerzos por acercar las nuevas tecnologías a universos de ciudadanos muy amplios y sin distinción. No obstante, es necesario repetir, que no serán las urnas electrónicas la panacea que resuelva el déficit democrático europeo, e incluso difícilmente podrán incidir significativamente. Son las reformas al sistema de partidos europeo lo que salvará a Europa de su déficit democrático. Si la implantación de los sistemas de votación electrónica para las elecciones al PE sucede en un contexto político poco reforzado, quizá los años de investigación y recursos invertidos en los mismos no puedan dar los resultados que de ellos se esperan y su potencialidad para reforzar la democracia podría ser desafortunadamente aplazada.
Fuente: Barrientos, Fernando, 2007, El voto electrónico y el déficit democrático europeo, Revista TEXTOS de la CiberSociedad, 12. Temática Variada. Disponible en http://www.cibersociedad.net. Ciatdo el 31/8/2008.
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